建立人民检察院对强制戒毒工作监督的制约机制
作者：四川省资中县人民检察院 唐跃兵
我国宪法第一百二十九条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”宪法赋予人民检察院这种权力时没有附加任何限制，可以说人民检察院的法律监督是带有一种普遍的法律监督性质。
我国的诉讼法律在相应条款中明确规定了人民检察院应当对公安机关、人民法院和监管场所活动是否合法实行监督。在今年3月资中县的两会上，代表、委员们在对资中县检察院工作报告充分肯定的基础上，以来自四川省女子强制隔离戒毒所的陈俊委员为代表的部分代表和委员还希望检察机关介入强制戒毒工作的监督。
一、现实有关法律的局限性
依据目前的规定，强制戒毒是一种行政行为，检察机关没有对强制戒毒工作享有监督权。国务院1995年颁布的《强制戒毒办法》、公安部2011年颁布的《公安机关强制戒毒所管理办法》、司法部2003年颁布的《劳动教养戒毒工作规定》以及全国人民代表大会常务委员会于2007年12月通过的《中华人民共和国禁毒法》等相关法律都没有规定检察机关享有对强制监督工作进行监督的规定。被决定强制戒毒的人对公安机关作出的强制戒毒决定不服的，只能依法申请行政复议或者提起行政诉讼。同时，《中华人民共和国禁毒法》取消了劳教戒毒制度，规定了社区戒毒和强制隔离戒毒两种戒毒模式。《禁毒法》第四十四条规定强制隔离戒毒场所管理人员不得体罚、虐待或者侮辱戒毒人员，但是在缺乏外在、专门监督的情况，如何能够保证戒毒人员在与外界隔绝的强制戒毒场所、在长达二到三年的时间内不被戒毒场所管理人员虐待和侮辱呢?由于一般的警察虐待戒毒人员的违法行为发生在较为封闭的强制戒毒所，不容易被发现，因此往往很难受到追究。只有当强制戒毒所的警察殴打或者体罚虐待戒毒人员的行为情节严重构成虐待被监管人罪时，人民检察院才能予以立案侦查，追究其刑事责任。但是，这种法律监督显然只能是事后的，效果也是极其有限的。另外，《公安机关强制隔离戒毒所管理办法》第三十八条规定“戒毒人员在强制隔离戒毒期间死亡的，强制隔离戒毒所应当立即向主管公安机关报告，同时通报强制隔离戒毒决定机关，通知其家属和同级人民检察院。主管公安机关应当组织相关部门对死亡原因进行调查。查清死亡原因后，尽快通知死者家属。”也就是说，检察机关属于在强制戒毒人员死亡后被通知的对象。
二、人民检察院对强制戒毒工作监督的必要性
《禁毒法》确立强制隔离戒毒的本意是将公安强制戒毒与劳教戒毒合二为一，《禁毒法》规定强制隔离戒毒由县级以上公安机关作出，提前解除强制隔离戒毒和延长强制隔离戒毒期限，均由作出强制隔离戒毒决定的原机关批准。公安部门实际上成了强制隔离戒毒的审批机关，同时也是对强制隔离戒毒决定之申诉的复查机关和错误强制隔离戒毒的纠正机关，实际上也是执行机关。这种缺乏应有的制约和监督的办案制度在一定程度上将导致强制隔离戒毒审批工作的随意性。
1、检察机关对强制戒毒工作监督，是克服目前戒毒内部监督，让人信服的需要。强制隔离戒毒是以限制人身自由为主要内容的国家强制性戒毒措施，这种强制隔离手段必然要以严密的适用程序来加以规范和监督，但我国《禁毒法》将限制人身自由的决定权和实际的执行权交由同一机关行使。虽然从现有法律制度上讲，强制戒毒所受到上级公安机关监所管理部门的指导和管理，受到党的纪检机关和行政监察部门的监督，但是这些监督较之于检察机关的监督而言，要么因为是行政机关的内部监督而缺乏中立性，要么是鞭长莫及无法监督，因此它们都很难让人相信能够发挥多少作用。
2、检察机关对强制戒毒工作监督，是检察机关履行法律监督的需要。我国刑事诉讼制度规定，公、检、法、司四机关在刑事诉讼中，应当分工负责，相互配合，相互制约，以确保准确有效地执行法律。强制隔离戒毒尽管不属于刑事诉讼范畴，但毕竟最长可有长达三年的限制人身自由内容，如果缺乏必要的程序和权力约束制衡机制，不符合我国诉讼法律精神。强制戒毒是封闭的，社会很难对其进行有效监督。在这些监管场所内，警察处于强势地位，而戒毒人员被限制了人身自由，处于弱势的地位。如果没有强有力的专门监督和有效监督，就会发生监管警察滥用权力、侵犯戒毒人员合法权益的情况和司法腐败现象。因此，非常有必要由一个专门的机关对强制戒毒场所进行监督。 而专门的法律监督机关的检察机关对强制戒毒工作监督，可以保证与公民的权益息息相关的强制戒毒行为的正确实施，保障国家法律的正确实施，进一步保护公民合法权利不受侵害。
3、检察机关对强制戒毒工作监督，是戒毒机关和戒毒人员共同的需要。随着各种新型毒品的不断出现，吸毒人员也会越来越多，为了维护社会和家庭的良好秩序，对那种吸食、注射毒品成瘾人员就有必要有专门机关对其进行强制戒毒。而在强制戒毒的过程中，由于种种原因，单是依靠强制戒毒所对强制戒毒人员二者之间一对一的管理、教育就越来越显得力不从心。一方面，强制戒毒所机关需要检察机关介入其管理过程。对于进入强制戒毒所的戒毒人员，如对因毒瘾发作可能发生自伤、自残或者实施其他危害行为的戒毒人员，戒毒所在采取专人看护或者隔离等保护性措施时，仍不足以防止发生伤亡事故，为了避免戒毒所对于自己的管理行为是否存在过失也不好举证的情形发生，戒毒所也就需要第三方（检察机关）早期介入。另一方面，戒毒人员也需要检察机关介入其管理过程。目前，社会上有很多人往往把吸毒人员和艾滋病人、罪犯等归入一类。但我认为，吸毒人员仍然是国家的公民，他们的人格尊严应该得到尊重，他们的生命健康权等合法权益应该受到法律保护。特别是那些被关在强制戒毒场所的戒毒人员更应该受到关注，因为他们的人身自由受到限制，他们被隔离在封闭的场所戒毒，面对的管理者又是享有管理威权的警察，他们的合法权利往往更容易受到侵犯。当戒毒所在对戒毒人员看管、或采取的隔离等保护性措施强度大大大于戒毒人员可能造成的危害而出现侵害戒毒人员的合法权益的情形时，如果有检察机关的介入，他（她）们就可以就戒毒所对自己合法权益的侵害情形及时得到控告、申诉或检举，从而避免矛盾的激化。
三、人民检察院对强制戒毒工作监督的可行性
检察机关是国家专门的法律监督机关，从理论上讲，检察机关应该有权对强制戒毒活动进行监督。其法律依据是《中华人民共和国人民警察法》，该法第四十二条和第四十六条规定，“人民警察执行职务，依法接受人民检察院和行政监察机关的监督”，“公民或者组织对人民警察的违法、违纪行为，有权向人民警察机关或者人民检察院、行政监察机关检举、控告。受理检举、控告的机关应当及时查处，并将查处结果告知检举人、控告人。”既然强制戒毒所的警察对戒毒人员的监管是执行职务的行为，当然应该接受人民检察院的监督。由作为国家专门法律监督机关的人民检察院对强制戒毒所进行监督，既符合人民检察院的宪法定位，也符合监督原理。
最新颁布的《中华人民共和国刑事诉讼法》第四章中规定了依法不负刑事责任的精神病人的强制医疗程序。其中第二百八十四条规定“实施暴力行为，危害公共安全或者严重危害公民人身安全，经法定程序鉴定依法不负刑事责任的精神病人，有继续危害社会可能的，可以予以强制医疗。”第二百八十八条又规定“强制医疗机构应当定期对被强制医疗的人进行诊断评估。对于已不具有人身危险性，不需要继续强制医疗的，应当及时提出解除意见，报决定强制医疗的人民法院批准。被强制医疗的人及其近亲属有权申请解除强制医疗。”同时，该法第二百八十九条规定“人民检察院对强制医疗的决定和执行实行监督。” 强制戒毒工作，从一定角度来说，也是一种强制医疗。据此，人民检察院对强制戒毒工作的戒毒最终是“法治”的必然选择。为完整地体现宪法赋予检察机关的法律监督权，可以建立和完善一套人民检察院对强制戒毒工作的监督制约机制。
四、建立人民检察院对强制戒毒工作监督的措施
在强制隔离戒毒审批、决定和执行过程中引入人民检察院监督和制约机制，主要包括对公安机关对强制隔离戒毒案件的报送、审查、批准，戒毒期满前的诊断评估，场所的管理教育以及强制隔离戒毒的解除程序等。
1、法律监督。通过立法规定检察人员参与强制隔离戒毒审批、所外执行、减期、延期等重大事项的呈报审批程序，及时掌握强制隔离戒毒机关的执法情况，适时进行检察监督。检察机关监督的重点是强制隔离戒毒审批过程。主要内容应包括决定强制隔离戒毒人员是否符合劳动教养条例，案件事实是否清楚，证据是否确实充分，审批手续是否合法，手续是否完备等。人民检察院对同级公安机关作出的强制隔离戒毒的审核、决定以及强制隔离戒毒的执行实行法律监督。鉴于《禁毒法》没有规定人民检察院对强制隔离戒毒工作进行法律监督，建议由国务院商请全国人大常委会作出相关解释后，授权最高人民检察院、公安部、司法部共同制定《人民检察院强制隔离戒毒工作检察办法》。
2、审查程序。县级公安机关在审核强制隔离戒毒案件时，应组成合议组进行书面审核。经合议组审核案件同意强制隔离戒毒时，应将合议组审核案件的相关处理交同级人民检察院进行书面审核。检察机关应在5日审核并作出是否同意的决定并通知公安机关。对检察机关不同意或吸毒人员提出复议要求的，公安机关应在7日内将案件上报公安机关。上级公安机关在审核强制隔离戒毒案件时，应通知同级人民检察院派员参加的合议组进行书面审查，并作出是否强制隔离戒毒的决定。
3、对强制隔离戒毒执行情况进行监督。主要是监督强制隔离戒毒所接收强制隔离戒毒人员时，是否有《强制隔离戒毒决定书》和《强制隔离戒毒执行通知书》；是否在规定的时间和场所收容；劳动教养强制隔离戒毒人员是否符合入强制隔离戒毒所的条件；是否按照决定的期限执行；变更执行期限，做减期、加期、提前解除强制隔离戒毒是否符合规定；变更执行场所、所外执行、所外就医是否符合规定。
4、对强制隔离戒毒所管教活动进行监督。强制隔离戒毒是“教育、感化、挽救”，要贯彻“依法、严格、文明、科学”的管理原则。对强制隔离戒毒的检察监督，主要是对强制隔离戒毒所开展的活动，是否符合国家法律、法规，是否体现强制隔离戒毒工作方针和政策，强制隔离戒毒人员合法权利是否得到保障等。
5、加强强制隔离戒毒的申诉工作。把强制隔离戒毒的申诉纳入检务公开的范围，确保强制隔离戒毒申诉工作的开展，使不服强制隔离戒毒处理决定的人充分行使自己的申诉权，确保强制隔离戒毒的正确实施，更好地发挥强制隔离戒毒制度的防卫社会，保障人权的作用。
6、对在社区进行的强制戒毒。强制戒毒决定应报检察机关的派出机构如社区检察室或乡镇检察室进行监督，监督的内容同上第四、第五条所述。对没有检察机关没有设立社区检察室或乡镇检察室的，相关材料应报社区所在地的基层检察院，基层检察院可以通过跟踪考察、集体了解情况等方式进行监督。
中国法制新闻责任编辑：亓淦玉 |
